A pesar de que, en la actualidad, ya nadie parece dudar, al menos expresamente, del carácter jurídico de la organización administrativa, es ésta una de las materias más descuidadas por la dogmática. En las elaboraciones doctrinales se acogen y repiten afirmaciones, postulados y argumentos realizados hace tiempo, sin contrastarlos seriamente con el Derecho positivo. Existe -decía, hace ya unos años, un importante jurista francés-una tendencia muy clara y fuerte en la doctrina de Derecho

more »

... ativo a considerar las cuestiones relativas a la organización administrativa como de un interés menor para los juristas, reduciendo su tratamiento a simples descripciones (1). Actitud que quizá tenga hondas raíces en una extendida concepción que sólo considera propiamente normas jurídicas a las normas que regulan relaciones intersubjetivas (2). (1) Charles EINSENMANN: Cours de Droit administratif, LGDJ, París, 1982, tomo I, pág. 157; la frase transcrita en el texto corresponde a la introducción del curso sobre organización administrativa impartido por el autor en 1966-1967. (2) Vid. Norberto BOBBIO: Teoría delta norma giuridica, Torino, Giappichelli, 1958, págs. 23 y sigs., a propósito de la relación intersubjetiva como elemento característico del Derecho. En España, vid. Luis DÍEZ PICAZO: Experiencias jurídicas y teoría del Derecho, Barcelona, Ariel, 1973, págs. 98 y sigs., rechazando que buena parte de REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA 243 En todo caso, debe decirse que esas posiciones, efectivas en la práctica por más que no siempre se formulen expresamente, carecen de todo fundamento. La organización no es algo jurídicamente irrelevante. No lo es ni tan siquiera en el ámbito del Derecho privado, donde se estudian y analizan hechos organizativos de importancia primaria, como la persona jurídica o la sociedad, hecho organizativo éste de tal relevancia que llega a ser tipificado por el legislador... (3). Con mayor razón, no resultan jurídicamente irrelevantes las cuestiones de la organización pública. En este sentido" me parece muy acertado mantener, siguiendo a un profundo jurista italiano, que «para salvaguardar las libertades civiles es necesario que la organización administrativa tenga carácter jurídico, es decir, que sea regida por normas jurídicas: tal carácter de la organización constituye justamente una de las características del Estado de Derecho» (4). Salvaguardia de las libertades civiles a través de la necesaria consideración normativa de la organización pública. Efectivamente. Salvaguardia constituida por el hecho de que normas ciertas preestablezcan «a quien la autoridad competa, en qué límites deba contenerse y con qué formas y términos deba aplicarse» (5). LA POTESTAD ORGANIZATORIA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN Bajo esta óptica, pues, de juridificación de los aspectos organizativos, interesa ahora examinar algunas cuestiones a propósito de la potestad organizatoria de la Administración. Expresión que utilizaré en un sentido más restringido del habitualmente empleado por la doctrina española. Por lo común se habla de potestad orgalas «normas de organización» sean verdaderas normas; más bien se trataría de actos jurídicos. No niega estos postulados José Antonio GARCÍA-TREVIJANO: Tratado de Derecho administrativo, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1967, t. II, págs. 132 y sigs., quien afirma el carácter jurídico de la organización «siempre y cuando tenga relevancia frente a terceros» (pág. 133). (3) En este punto, reproduzco extractadamente ideas expresadas por el profesor Massimo Severo GIANNINI: Diritto amministrativo, Giuffré, Milán, 1970, t. I, pág. 91. En el mismo sentido, vid. también DÍEZ PICAZO: Experiencias jurídicas y teoría del Derecho, op. cit., págs. 97-98; obsérvese, en relación con la cita anterior, que este autor no niega el carácter jurídico de la organización, sino la naturaleza normativa de buena parte de las disposiciones organizativas, cuestión importante, en la que, sin embargo, no podemos detenernos ahora. (4) Renato ALESSI: Principi di Diritto amministrativo, Giuffré, Milán, 1974, 3.» ed., tomo I, pág. 79. (5) Expresión de SALANDRA, que transcribe ALESSI: ibídem. REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... 244 FERNANDO LÓPEZ RAMÓN nizatoria tanto para referir el poder de crear, modificar y extinguir personas jurídico-públicas como para enunciar el poder de estructuración interna de esas personas (6). En el primer caso, se trata del poder organizatorio general, externo, de dominio sobre la existencia misma de los sujetos; en el segundo, del poder organizatorio interno. Sin que ninguno de los dos poderes deje de tener relevancia frente a terceros, no cabe duda de la mayor trascendencia jurídica de la potestad de crear, modificar y extinguir personas jurídico-públicas. Potestad que, dentro del Ordenamiento estatal, siempre se confiere a una instancia decisoria ajena al propio sujeto (7) . No se concibe una potestad de autocreación, autotransformación o autoextinción de los sujetos públicos dentro de un Estado; sólo el propio Estado está dotado, al margen de los planteamientos jurídicointernacionales, de tales poderes, por su cualidad de Ordenamiento originario y soberano. En definitiva, es ésta una potestad de organizar el Estado, aunque ello no implique su necesaria atribución a órganos estatales; por eso, no me parece adecuado incluirla bajo la expresión potestad organizatoria de la Administración. (6) Vid., por ejemplo, GARCÍA-TREVITANO: Tratado, op. cit., págs. 110 y sigs. (7) Afirmación que puede ser probada en términos de estricto Derecho positivo. La creación, supresión o transformación de personas jurídico-públicas requiere la intervención de una voluntad ajena, de una voluntad exterior al ente que va a nacer, que se suprime o que se transforma, aun cuando en ocasiones esa voluntad externa se exija cumulativamente a una voluntad interna del ente. No cabe el fenómeno de la autoconstitución, autotransformación o autodisolución de personas jurídico-públicas; es más, en la doctrina ha sido defendida la postura según la cual ni siquiera en el ámbito privado cabría el surgimiento de una persona jurídica sin reconocimiento de la misma por el poder público, es decir, por una instancia ajena al sustrato personal del ente; vid. Germán FERNÁNDEZ FARRERES: Algunas reflexiones sobre el nuevo derecho de asociación tras la Constitución Española de 1978, en el vol. col. El desarrollo de la Constitución Española de 1978, Zaragoza, Pórtico, 1982. 233 y sigs., in toto. Volviendo a las personas jurídico-públicas, fácilmente puede constatarse el rechazo normativo de cualquier postura que condujera a otorgarles un poder sobre su misma existencia o carácter. Así se deduce, en relación con las personas jurídico-públicas de naturaleza territorial, de previsiones constitucionales y legales. Hay Administraciones cuya existencia está garantizada por la Constitución (Administración del Estado) o por la Constitución y los Estatutos de Autonomía (Administraciones de las Comunidades Autónomas); ni siquiera el Parlamento está autorizado para disponer sobre ellas. Otras Administraciones disfrutan de una garantía institucional genérica (Provincias, Municipios), compitiendo el poder de disposición sobre las concretas especies al Parlamento (caso de la Provincia, ex art. 141, 1.°, de la Constitución) o a otras instancias ajenas (caso del Municipio, ex arts. 11 y sigs. de la Ley de Régimen local). Siempre el poder de disposición sobre la existencia del ente es ajeno al mismo, aun en las personas jurídico-públicas de naturaleza institucional (art. 2.° de la Ley de Entidades Estatales Autónomas, por ejemplo) o de origen corporativo (art. 4.° de la Ley de Colegios Profesionales; arts. 228 y sigs. de la Ley de Aguas y normas complementarias para las Comunidades de Regantes, etc.). REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA 245 El régimen de la potestad organizatoria de la Administración propiamente dicha permite -aunque no exige-que sea el mismo sujeto jurídico-público quien decida sobre su estructura. No hay inconveniente en que la Administración se autorganice..., pero siempre y cuando esté autorizada para ello por el Ordenamiento jurídico (8). En términos de estricto Derecho positivo habrá de resolverse la cuestión de quién sea el titular de la potestad organizatoria de la Administración en los casos concretos; ningún elemento apriorístico -como no sea el de que no hay inconveniente para que la norma atribuya la potestad a la misma Administración-puede servir de guía para solucionar un problema que sólo tiene respuesta en el sistema de fuentes del Derecho. No obstante, con carácter introductorio, sí podría afirmarse que, por lo general, el Derecho positivo es generoso a la hora de conferir potestades sobre su estructura a la Administración pública. Es decir, así como sería inimaginable el surgimiento o extinción autónomos de un Ente público, sin una intervención heterónoma, es, por el contrario, normal que el Ordenamiento atribuya a los Entes públicos la potestad de organizarse. 3. MÉTODO SEGUIDO: A LA DOGMÁTICA POR EL CASO Pudiera pensarse que la plasmación de las ideas precedentes debiera conducir a un tratamiento general, a una elaboración dogmática, acabada y perfilada de la potestad organizatoria de la Administración en el Derecho español. Mucho más modesto es, sin embargo, el objeto del presente trabajo, que sólo pretende contribuir, con algunos materiales, a esa construcción de mayor envergadura. Contribuir a la elaboración dogmática con materiales e ideas inducidos de un caso, un caso que, en mi opinión, demuestra plenamente el carácter jurídico de la organización administrativa y, consecuentemente, la necesaria inserción de las potestades sobre la misma en las técnicas normales de habilitación de potestades administrativas. Se trata del caso referido a la supresión del Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales. El planteamiento jurisprudencial suscita importantes cuestiones sobre (8) Una exposición del proceso de juridificación de la potestad organizativa de la Administración puede encontrarse en M. S. GIANNINI: Diritto amministrativo, op. cit., páginas 315 y sigs. REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... REVL-1984, núm. 223. LOPEZ RAMON, FERNANDO. LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMI... FERNANDO LÓPEZ RAMÓN la potestad organizatoria de la Administración: titularidad de la potestad, procedimiento a seguir en su ejercicio, relación con la potestad sobre las funciones del órgano... A esas cuestiones se añade otra, de tan singular importancia, a mi juicio, que ha accedido al propio título de este trabajo. Es el problema general de la validez y eficacia del sistema de fuentes preconstitucional; de ahí que hable de la potestad organizatoria de la Administración pública en el tránsito de un Estado autoritario a un Estado de Derecho. Aunque, de nuevo, debo acotar que no pretendo incidir en todas las cuestiones que para el sistema de fuentes del Derecho plantea ese tránsito, sino solamente en una de ellas... ciertamente, de gran trascendencia: la problemática de los decretos-leyes preconstitucionales de contenido deslegalizador. II. EL CASO DE LA SUPRESIÓN DEL SERVICIO NACIONAL DE INSPECCIÓN Y ASESORAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES 1. PLANTEAMIENTO Y TRASCENDENCIA DEL CASO. SENTIDO DE LA ESPECIALIZACIÓN DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO