Sequenzorientierte Policy-Analyse. Warum die Rentenreform von Walter Riester nicht an Reformblockaden scheiterte [chapter]

Christine Trampusch
Die Zukunft der Policy-Forschung  
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more » ... von diesen Nutzungsbedingungen die in der dort genannten Lizenz gewährten Nutzungsrechte. Für Kritik an früheren Versionen des Papiers möchte ich mich bei Anke Hassel, Martin Höpner, Philip Manow, Britta Rehder und Wolfgang Streeck bedanken, ferner bei Raymund Werle und Helen Callaghan für die vielen konstruktiven Hinweise, die ich ihren Gutachten entnehmen durfte. Zusammenfassung Aufgrund der Eigentümlichkeiten des deutschen Regierungssystems gehen viele politikwissenschaftliche Studien von der Blockadethese aus. Die Blockadethese gründet in der Annahme gegebener Präferenzen und stabiler institutioneller Rahmenbedingungen und führt auf der analytischen Ebene zu am Rationalwahlansatz orientierten Interaktionsanalysen, die politische Entscheidungen von der Veränderung gesellschaftlicher Probleme, Präferenzen und institutioneller Rahmenbedingungen isoliert betrachten. Interaktionsorientierte Analysen fokussieren auf die Erklärung von inkrementellen Policy-Wandel. Anhand der innovativen Rentenreform von Bundesarbeitsminister Walter Riester wird vorgeschlagen, Rückkoppelungseffekte von Policies auf das Handeln politischer Akteure zu betrachten, und Politik damit dynamisch zu betrachten. Theoretisch wird dies mit dem Bedarf an sozialintegrativer Wirkungen von Policies begründet. Die Hauptthese des Beitrages ist, dass Sequenzorientierung es der Policy-Forschung ermöglichen würde, endogene Ursachen für innovativen Policy-Wandel zu identifizieren. Abstract Due to the specific characteristics of the German system of government, political scientists often assume policy-making will be affected by gridlock. Assuming exogenous preferences and stable institutional settings, they tend analytically toward interaction studies based on rational choice. Because such studies analyze political decisions isolated from changes in social problems, preferences and institutional settings, their explanatory power focuses on incremental policy change. I suggest viewing political decision-making as a dynamic process. To do this, I examine the innovative pension reform initiated by the former Federal Minister of Labor Walter Riester, looking at the feedback effects of policies on political actions. At the theoretical level, this use of temporality is based on the assumption that policies need to have social integrative effects. My main hypothesis is that sequenceoriented analysis in policy studies would enable us to identify endogenous causes of innovative policy change. 1 Einleitung 2 Modul 1: Blockadebias und Interaktionsanalyse 3 Modul 2: Interaktionsanalyse und inkrementeller Policy-Wandel 4 Modul 3: Sequenzanalyse und innovativer Policy-Wandel 5 Modul 4: Die Rentenreform Walter Riesters 5.1 Sozialintegration 5.2 Änderung von Präferenzen und Konflikte um Problemlösungskompetenzen 6 Schlussbetrachtung Literatur 1 Einleitung In weiten Teilen der politikwissenschaftlichen Literatur herrscht die Meinung vor, dass in der Bundesrepublik bestenfalls inkrementeller Policy-Wandel stattfinden kann (Benz 2000: 216-217). Dies wird in der Literatur mit dem Blockadebias des politischen Systems begründet. Die These des Blockadebias besagt, dass im deutschen Regierungssystem die relativ autonomen, aber interdependenten Systeme der politischen Entscheidungsfindung, die Mehrheitsdemokratie (Parteienwettbewerb) und die Verhandlungsdemokratie (Korporatismus, Bikameralismus), jeweils einen bestimmten Strategieraum determinieren und sich inkompatibel zueinander verhalten können. Kompromisse zwischen verhandelnden Akteuren können durch den Parteienwettbewerb wieder außer Kraft gesetzt werden. Ebenso können Institutionen der Verhandlungsdemokratie, wie der Bundesrat, parteipolitisch instrumentalisiert werden, die Konsens-und Korporationserfordernisse des Bikameralismus also durch den Parteienwettbewerb überlagert werden. Die These des Blockadebias bringt am Rationalwahlansatz orientierte Interaktionsanalysen mit sich, die Politik unter der Annahme gegebener Präferenzen und stabiler Institutionen statisch betrachten. Einzelne politische Entscheidungen werden damit von der Veränderung gesellschaftlicher Probleme, Präferenzen und institutioneller Rahmenbedingungen isoliert. Tritt nicht ein exogener Schock auf, der zu einem radikalen Wandel der Akteurpräferenzen führt, ist innovativer Policy-Wandel so gut wie ausgeschlossen. Endogen bedingter, signifikanter Präferenzwechsel, ja generell Prozesse der Formierung von Präferenzen werden in diesem Literaturzweig wenig thematisiert. Nun hat jedoch im Fall der Riester-Reform wie auch der Hartz-Gesetze ein innovativer Policy-Wandel stattgefunden, was beweist, dass die dem deutschen System inhärenten Blockaden nicht unüberwindbar sind und radikale Kurswechsel in der Politik nicht zwangsläufig verhindern. Riesters Rentenreform hat das Monopol der staatlichen Sozialversicherung in der Altersvorsorge durch die Einführung einer zweiten und dritten Säule aufgebrochen und im Zuge der Hartz-Reformen wurde die Arbeitslosenhilfe abgeschafft, mit der Sozialhilfe zur neuen Leistung Arbeitslosengeld II zusammengeführt, und damit von einer Lohnersatz-zu einer Fürsorgeleistung mit Bedürftigkeitsprüfung gemacht. Wenn in einem vielfach verflochtenen Regierungssystem eine Reform den Status quo radikal in Frage stellt und überkommene Policies nicht mehr fortschreibt, so hat die Politikwissenschaft -analytisch betrachtet -zwei Möglichkeiten, einen solchen Wandel zu untersuchen. Die erste Möglichkeit besteht darin, die These des Blockadebias weniger
doi:10.1007/978-3-531-90774-1_15 fatcat:gzkgw7wq45eofc7nki5lwjknse