以前苏联为代表的社会主义国家, 在高度集中 的计划经济体制下, 规划与计划混为一体, 各类规 划是国民经济计划在特定领域的延伸和具体化。 中国自 1953 年制订第一个五年计划, 至 2000 年共 制订实施了 10 个五年计划。从 "十一五" 开始, 五年 计划改为五年规划, 功能定位从组织社会经济运行 转向引导市场主体行为, 为政府履行经济调节、 市 场监管、 社会管理和公共服务提供依据。中国社会 主义市场经济不断发展和完善, 但五年规划至今仍 留有不少计划经济的痕迹, 突出表现在过多过细的 指标安排和产业规划上。 改革开放以来, 中国城市规划和土地规划先后 从经济社会发展计划中独立出来, 同时注重学习借 鉴市场经济国家空间规划的有益经验。但受传统 计划经济思维定式和对市场经济规律认识不足的 影响, 中国空间规划的功能定位至今仍然比较模 糊, 其中既有市场经济发展中政府空间资源监管缺 位和错位的表现, 也有计划经济遗存至今的政府过 度干预资源配置问题。深化对规划与市场关系的 认识, 是准确把握规划功能定位、 合理建构新时代 国土空间规划体系的思想基础。 一方面,

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... 场缺位, 建立健 全国土空间规划体系, 强化国土空间资源监管。市 场机制不能解决外部性、 垄断、 收入分配不公、 公共 物品提供不足等问题, 加上市场不完备、 信息不完 整、 竞争不完全, 使得市场失灵和市场缺位普遍存 在。市场失灵和市场缺位的普遍性决定了规划管 控的必要性。空间资源开发又是市场失灵和市场 缺位最易发生的领域之一, 空间规划不可或缺, 是 市场经济下政府的重要职能。要围绕市场失灵和 市场缺位所造成的生态环境破坏、 资源粗放利用、 空间发展失衡、 公共设施欠缺、 安全空间不足、 国土 资源退化等问题, 加强空间管控, 协调空间开发, 推 动资源节约, 维护公平正义, 着力建设安全、 和谐、 绿色、 富有竞争力和可持续发展的美丽国土。 另一方面, 要克服计划经济思维, 改进规划管 控方法, 推动资源市场化配置。规划作为政府行 为, 不可避免地涉及到政府对社会经济活动的干 预, 但这种干预必须是有限度的。在 "多规合一" 背 景下, 尤其要克服以下 4 种计划思维 [2] 。一是集中管 到规划模式和方法问题, 也涉及到规划理念问题。 从中国规划事业的发展历程看, 在计划经济时代, 几 乎 不 存 在 规 划 编 制 与 规 划 实 施 之 间 脱 节 的 问 题。这并不是说当时的规划都很科学, 而是在政府 1597 41 9 http://www.resci.net 指令性计划配置下, 再不科学的规划都能得到执 行。但是, 随着市场化改革的推进, 市场主体及其 价值观日益多元化, 社会行为模式日益多样化, 规 划能否通过市场检验就不再仅仅取决于政府意志 和规划师意愿。市场经济下, 空间规划既要遵守自 然规律, 加强科学论证和理性决策; 也要遵守市场 规律, 更新规划理念和规划方法。比如, 传统的 "蓝 图" 规划已不再有效, 要代之以刚性与弹性相结合 的规划。又如, 过去 "开发型" 规划盛行, 今后要实 行 "开发型" 规划与 "控制型" 规划相结合。归结起 来, 就是通过科学规划树立规划权威。 推进民主规划。民主规划是规划有效实施的 基础。民主规划不仅是规划方案的民主决策, 更是 全程的、 深度的公众参与。从世界范围看, 在 "以设 计为中心" 的规划时期, 规划事务主要由职业规划 师和政府官员完成, 公众参与规划的范围和深度有 限; 在 "以行动为中心" 的规划时期, 规划逐渐成为 政府、 规划师、 开发商、 公众等相关利益方进行利益 博弈和利益协调的过程, 公众逐步取得了规划的主 导权, 公众参与成为规划的主要方法。此外, 空间 规划作为维护社会公共利益的工具取得了合法地 位, 但与私人财产权利保护之间也产生了一定矛 盾, 从防止公权对私权的不恰当干预出发, 也需要 扩大公众参与。中国国情不同, 不能简单照搬西方 模式, 但随着市场化改革的深化, 公众参与规划也 需要提到重要日程。要坚持开门作规划, 完善公众 参与机制, 增强公开性透明度, 集思广益、 凝聚共 识, 着力以民主规划推进规划的科学化和法治化。 推进依法规划。依法规划是规划有效实施的 保障。空间规划涉及到国家、 地方、 企业和个人的 利益调整, 运用法治手段成为各国空间规划编制和 实施的基本手段。从中国看, 一方面, 完善空间治 理体制机制、 健全空间用途管制制度、 建立生态补 偿制度、 严格规划执法监管、 落实责任追究制度, 需 要严格的法治作保障; 另一方面, 约束政府规划权 力的行使, 保护权利人合法权益, 也需要严格的立 法加以规范。要大力推进国土空间规划法治化, 抓 紧制定 《国土空间规划法》 《国土空间用途管制法》 《国土空间生态修复法》 等, 切实维护规划的权威性 严肃性, 促进规划规范化制度化管理, 为科学规划 和民主规划创造良好法治环境。 参考文献(References):