En Sud América, como en lado pais nacienle. la composición del Poder Ejecutivo presenta dos necesidades contradictorias: por una parte, es necesaria darle vigor, y por la olra es necesario evitar que se degenere en tirano " (Juan Bautista Alberdi). I. INTRODUCCIÓN. EL PENSAMIENTO ALBERDIANO Juan Bautista Alberdi en la obra que más influencia ejerció sobre la Convención Constituyente de 1853 reunida en Santa Fe. a la que denominó Bases y puntos de partida para la organización política de la

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... lica Argentina, expresó que "no vacilaría en asegurar que de la formación del Poder Ejecutivo especialmente depende la suene de los Estados de la América del Sud Los argumentos que lo llevan a tal afirmación. según la clasificación realizada por Pérez Hualde son l: a) El orden El gran escritor expresó en Bases... que al principio de la revolución se defendían las garantías privadas, pero ahora era el tiempo de dedicarse a las garantías públicas. "Las garantías individuales --dice-se convenir-fan en palabras vanas, en mentiras relumbrosas si no se hacen efectivas por medio de las garantíaspúblicas". Y establece así que "la primera de esas garantíaspúblicas es el gobierno. el Poder Ejecutivo revestido de la fuerza capaz de hacer efectivo el ordenlconstitucional, y la paz, sin los cuales son imposibles la libertad. las institucrones, la riqueza y el progreso" 1. l PÉRFZ HUALDE. Atribuciones dtlpresidenle argentina, lnSlilulO Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos. Depalma. Buenos Aires. ¡986. P. ¡49. Lu libemd. las inslilucioncs, la riqucm y cl progreso. son los fines a los cuales debía propender ' Alumno dc la Facultad de Derecho dc la Universidad de Buenos Aires. 168 LECCIONES Y ENSAYOS Así. el Poder Ejecutivo aparece identificado con el gobierno a su vez, y éste comprometido a garantizar el orden mediante un ejercicio eficaz del poder 3. En cuanto a su energía y eficacia -sostiene Alberdique "el Poder Ejecutivo debe tener todas las facultades, que son necesarias según los antecedentes y las condiciones del país y la grandeza del fin para el que es instituido". b) El orden legalizado En suma a lo antedicho y estableciendo el marco dentro del cual se desarrollan'a "el poder", Alberdi decía que "el poder no es una institución útil. que conviene a la libertad misma. cuando no es una institución organizada sobre bases invariables". Por eso sostuvo en Bases..., "dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible pero dzidselo por medio de una Constitución"; "No loolvide'is: la paz sólo viene por el camino de la ley. La Constitución es el medio más poderoso de pacificación". c) Antecedentes históricos coloniales La filosofía alberdiana. que se encuentra impregnada de una aguda visión historiográfica y crítica del pensamiento, sostiene que la búsquedadel gobierno apto para la Argentina naciente, no puede ser construida sobre una pura creación intelectual. Entiende que no se logrará gobierno estable y obedecido si no se ordena a la sociabilidad rioplatense 4. Escribía Alberdi: "Desde la formación de nuestras colonias nos ha regido un derecho público español. Somos la obra de esa legislación; y aunque debamos cambiar los fines, los medios han de ser por largo tiempo aquellos con los cuales nos hemos educado. Estos medios. es decir el gobierno propiamente dicho. las autoridades dependen en su organizacióny mecanismo de las condiciones y antecedentes peculiares de cada país" 5. la Constitución argentina para el gran pensador. Como dijera Alberdi. el fin de las constituciones debía ser. el plasmar positivamente los medios necesarios para garantizar los grandes objetivos de la civiliucrón: "progreso y libenad". 3 El concepto de poder como sabemos tiene manifiestamente. distintas acepciones. Pero en virtud de la materia que tratamos, el concepto prevaleciente sobre poder. más que una aptitud. un ente o un lugar o posición. constituye una relación interhumnnade mando y obediencia. El carácter relacional del poder se hace evidente a poco que se lo observe. El ocupante del cargo de gobierno "es poder", "tiene poder". u "ocupa el poder" sólo en la medida en que suscita comportamientos ajenos. es decir que es obedecido. LÓPEZ. Mario J .. Manual de derecha palr'n'cn.Depnlma, Buenos Aires. ps. 33443. 4 Parece claro que Alberdi persigue legitimar el orden político emergente bajo la protecciónde criterios tradicionales. 5 ALBFJlDl. Juan Bautista. Esludias sobre la Coru'lr'lución argentina de [853. citada en la obra de BOTANA, Natalio. La tradición republicana -Alberdi y Sarmiento y la; idea: polr'rica: de .ru tiempo. Sudamericana. Buenos Aires. 1984. p. 35]. SEBASTIÁN DlONlSlO ALANIS 169 La tradición política se condensa en la institución predominante del Poder Ejecutivo, que es la clave del orden constitucional 6. d) La Constitución chilena Durante la estadía en el país trasandino, Alberdi observó con gran interés el régimen portaliano 7 establecido por la Constitución chilena de 1833, cuya estabilidad lo impresionó. Nuestro padre constitucional justifica la permanencia de su éxito porque su Ejecutivo "fuerte" era una suene de continuidad del régimen colonial. Dice Alberdi: "La sensatez del pueblo chileno ha encontrado en la energía del poder del Presidente, las garantías públicas que la monarquía ofrece al orden y a la paz, sin faltar a la naturaleza del gobierno republicano". "Chile -continúa el pensador tucumanoha resuelto el problema sin dinastías y sin dictadura militar por medio de una constitución monárquicaen el fondo y republicana en la forma; la repúblicano puede tener otra forma cuando sucede inmediatamente a la monarquía,es preciso que el nuevo régimen contenga algo de antiguo; no se andan de un salto las edades extremas de un pueblo". Por ello, dedicó un capítulo de su obra al análisis de la Constitución chilena. ala cual calificó de incompleta y atrasada, en cuanto a los medios económicos de progreso, pero exaltándola por "sensatísima y profunda en cuanto ala composición del órgano ejecutivo". e) Antecedentes históricos nacionales El pensamiento alberdiano, junto a los argumentos antes mencionados. tuvo como base en su idea de la conformación de un Poder Ejecutivo poderoso. las distintas constituciones ensayadas en la historia argentina desde 1810 3. Dijo Alberdi: "Tenemos una serie de textos constitucionales proclamados durante la revolución, que forman nuestra tradición constitucional, y que sin duda alguna han entrado en mucho en la confección de la moderna Constitución". Contestando a Sarmiento le reafirma: "nuestras constituciones ensayadas en los cuarenta años precedentes, y no los ensayos predecesores de la Constitución de la Nación Americana, son parte de la verdadera fuente de comentario y explicación de la Constitución Argentina" 9. 6 Alberdi se complacía cn recordar -lo llamaba "dicho profundo y cspiritual"cl consejo de Bolívar: "box nuevas ¿nadar de la América amar española necerilan reyer con el nombre de prerrdenrer De esta figura dependía el mantenimiento del orden. 7 Esta denominación. se dio cn recuerdo a Diego Portales. bajo cuyo influjo la república chilena vivió un ciclo de estabilidad política, que Alberdi conoció y diSfrutó durante la década del cuarenta. a Ver BADENI. Inrli'lucioner de derecho constitucional. l. ll. Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997. p. 360. 9 BOTANA. N., la "adición... cit. ¡70 LECCIONES Y ENSAYOS D Antecedentes extranjeros. Influencia dela Constitución norteamericana Pérez Guilhou ha sostenido que el Alberdi de 1850 ha decaído en su entusiasmo por los autores franceses y ha aumentado su admiración por el sistema norteamericano. En efecto, la revolución socialista de 1848 y el ascenso al poder de Luis Napoleónlo ha decepcionado y cree que "no hay que gmtartiempo en estudiarderecho político en Francia". pero sí estima que "nuestros hermanos del norte han creado la organización mas perfecta que se conozca en la democracia". El conocimiento del sistema norteamericano seguramente aumentó su convicción sobre la importancia del Poder Ejecutivo. .t El sistema de gobierno norteamericano, establecido a partir del dictado de la Carta de Filadelfia de ¡787. se funda en la división tripanita del poder público -al modo de Montesquieucomo garantía de libertad '0. El Ejecutivo unipersonal integra la teoría de la división de poderes. expuesta por el pensador citado. Opuesto a éste. existe el sistema de gobierno parlamentario, que tiene su origen en la teoría de la voluntad genera]. sostenida por Rousseau. "El supremo poder ejecutor -dice Montesquieudebe estar en las manos de un monarca. por ser una función de gobierno que exige casi siempre una acción momentánea, y está mejor desempeñadapor uno, que por varios" ". Hamilton piensa exactamente igual: El buen gobierno se debe buscar -expresa-en "un Ejecutivo único y en una legislatura numerosa"; ...por ello debe confiarse "la autoridad ejecutora a un solo hombre". desde que "la energía Constituye la cualidad más necesaria". Y recuerda a De Lolme. cuando sostiene que "es más fácil refrenar al Poder Ejecutivo cuando es único..." ¡2. Por otro lado Story. siguiendo la línea argumental expuesta, expreso: "el Poder Ejecuri vo fuertemente constituido es una de las condiciones de un buen gobierna... que es indispensable para proteger eficazmente el país contra los ataques extranjeros, al mismo tiempo que para asegurar la ejecución de las leyes en el interior, y para defender la libertad contra las empresas de la ambición y de la anarquía". Nace así en 1787 el régimen ejecutivo presidencial. Pese a lo dicho, debemos recordar que Alberdi siempre sostuvo que el Poder Ejecutivo argentino se asemeja mil veces más al establecido en la Constitución chilena '3, que al de la Constitución de los Estados Unidos. Sostenía que lo Madison. sostuvo completando lo expuesto: "La acumulación de todos los poderes en las mismas manos. sun éstas de uno. de pocos o de muchos. ...puede decirse con exactitud que constituye la definición misma de la tiranía". Elfedzralma, Cap. XLVll. p. 208. " Monlesquieu es adversario del sistema parlamentario. Rechaza toda intervención del Parlamento en el Poder Ejecutivo, porque con ella "este último perdería su autoridad y eficacia...". '2 Hmruon. Elfedemlma' Cap. XLVll. p. 305. n En el punto d) elpusimos la admiración que el pensador tucumano sostenía sobre el régimen de gobierno establecido en la Constitución chilena de 1833. SEBASTIÁN DlONlSlO ALANlS 171 "debía preferirse la imitación de lo que era más análogo y adaptable a nuestra condición de ex colonia española". Pero es indudable que a nuestro pensador, no se le escapaba que gran parte de la idea de un Poder Ejecutivo fuerte en la Constitución chilena. como así también en nuestros antecedentes constitucionales, se debía a la influencia del pensamiento norteamericano. No en vano éstos habían creado la institución presidencial haciendo posible la conciliación y transición entre la monarquíay la república. Está claro que el pensamiento alberdiano. con relación a la organización del poder fundamenta] para la consolidación del país,está desarrollado dentro de un contexto histórico-social. en el cual y como fin principal se busca... "constituir la unión nacional, afianzar lajusticia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libenad,...". Es por esta razón y no otra por la cual no vaciló en la recomendación, patentada en su proyecto de Ley Fundamental, de adoptar un Poder Ejecutivo poderoso, en el marco de un régimen presidencialista de gobierno. Consecuentemente con dichos argumentos del pensamiento alberdiano, el poder constituyente, del cual surgió la Constitución de 1853-l 860 (que diera origen al nacimiento de la República Argentina) programó un Poder Ejecutivo ", bajo un sistema presidencialista de gobierno, representado por un órgano unipersonal '5, denominado Presidente de la Nación 16,al que confió cuatro comandancias (según la clasificación del doctor Bidan Campos): a) la Jefatura del Estado; b) la Jefatura de la Administración Pública; c) la Jefatura local e inmediata de la Capital Federal; d) la Jefatura de las Fuerzas Armadas '7. Con este diseño jurídico, la Constitución adoptó un régimen nítidamente presidencialista, es decir de un vigoroso Poder Ejecutivo. H Sostiene Linares Quintana que el modelo adoptado por la Constitución del 53. es un poco más atenuado al ideado por el pensador tucumano. ls La doctrina discute si el Poder Ejecutivo argentino es unipersonal (posición mayoritaria entre ¡05 que podemos mencionar a Bidart Campos. Romero y Linares Quintana); o colegiado (Matienzo. Marienhoff. Ekmekdjian). es decir compuesto por el Presidente y sus ministros. l n "5 Señala Sagués. que en la practica se alude a dicha figura como "Presidente de los argentinos . Denominación incorrecta para dicho eonsu'tucionalista. ya que no es presidente de personas indmduales, sino de la persona jurídica del Estado. donde hay nacionales y extranjeros. I ¡7 Desmca Sagüés. que en la práctica. corno señala Palazzo. asume con frecuencia otra Jefatura: la del partido político oficialista. SAGÜB. Elemento; de derecha comliruetonal, t. l. Astrea. Buenos Aires. ¡997. ps. 423/424. 172 LECCIONES Y ENSAYOS El Ejecutivo presidencial -cuyo modelo originario se encuentra en la Constitución de los Estados Unidosse caracteriza esencialmente por la clara separación, si bien no absoluta, entre los poderes gubernativos, así como el ejercicio de la función ejecutiva por una sola persona bajo la denominación de Presidente de la Nación elegido directa o indirectamente por el pueblo, la cual asume en forma exclusiva la responsabilidad por el desempeño de su función especifica. Pero con el transcurso del tiempo. los motivos dentro de los cuales dicho sistema habia sido concebido. habían cambiado sustancialmente. dando lugar a la concentración del poder en el órgano ejecutivo. Desconociendo por esta razón, en más de una vez. preceptos constitucionales. Además, la clase política gobemante no poseía -ni posee-a mi entender, las mismas concepciones sobre el poder y sobre el espíritu que debe guiar su utilización, en comparación con la de nuestros constituyentes del '53, ni con las del propio Alberdi. Siguiendo esta línea de pensamiento, la doctrina constitucionalista -dentro de ella el doctor Sagüéshan intentado realizar una clasificación de las causas que han llevado a desvirtuar la figura presidencial. provocando con ello la concentración de poder en el órgano ejecutivo al cual, según la opinión del citado constitucionalista, se lo puede calificar como: Un César Republicano '3. Sagüés clasifica las razones de este desmesurado crecimiento: a) normativas (imputables a la Constitución); y b) sociológicas. a) Razones normativas: Entre ellas es factible mencionar las siguientes: l) Con anterioridad a la reforma de 1994, el entonces escmo períodoordinario de sesiones del Congreso. sumado a una interpretaciónresu'ictiva de la pane final del mismo art. 63, en el sentido de que las Cámaras no pueden autoconvocarse ni prorrogarlas. 2) El sistema de nombramiento de magistrados judiciales (Presidente con acuerdo del Senado). que provoca lealtades y seguimiento de muchos de los designados o ascendidos, respecto de quien los seleccionó ¡9. 3) La declaración del estado de sitio y de intervención a las provincias, en manos del Poder Ejecutivo durante el largo receso parlamentario. cosa que deja en manos del Presidente la limitación de las libertades personales y las autonomías provinciales durante ese lapso. ls Es dable sostener que dicha concentración de poder no se da sólo en ln Argentina. sino que es común en toda Latinoamerica. Y creo que las razones de esta personalizacióndel poder. es un tema muy vinculado a la conformación económico-social de los países que integran la región. No debiendo pasar por nlto en esta idea. el nivel cívico-cultural. que azota a los países latinoamu'icanos. Pero el estudio profundo de lo que considero un círculo vicioso. será terna de un futuro trabajo. ¡9 Recordemos que en dicho sistema se buscó atenuar con la conformación del Consejo de la Magrsuatura. SEBASTIÁN DlONlSlO ALANlS 173 b) Razones sociológicas 2°: Entre los distintos factores de esta índole pueden citarse: l) La herencia sociocultural virreinal. de neto predominio del Poder Ejecutivo y de pleitesía hacia un presunto origen divino de su poder. 2) La mora del Congreso en adoptar decisiones en sus áreas de competencia 3'. 3) La delegación de las facultades legisferantes del Congreso en el Presidente, y el consentimiento del mismo Poder Legislativo a la usurpación de sus atribuciones por el propio Poder Ejecutivo, mediante los decretos de necesidad y urgencia 12. 4) La falta de vocación de control por parte del Congreso, de la gestión presidencial (en toda nuestra historia constitucional jamás un Presidente, vicepresidente o ministro fue siquiera acusado por la Cámara de Diputados mediante el juicio político). 5) La influencia que logra en virtud de las designaciones en el seno de toda la Administración Pública, con los consiguientes padrinazgos y clientelas político-personales. 6) El hecho de poder adoptar unilateralmente decisiones rápidasde ejecución inmediata. especialmente en economía. defensa o relaciones exteriores. III. ATENUACIÓN DEL SISTEMA PRESIDENCIALISTA A partir del restablecimiento de la democracia en nuestro paísen el año 1983, se han alzado voces en busca de la atenuación del sistema presidencialista ideado por nuestros constituyentes en la Constitución Nacional de 1853-1860 B. En busca de la concreción de dicho objetivo se creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia 24 durante la presidencia del doctor Raúl Alfonsín, para analimr una posible reforma constitucional. En el Segundo Dictamen del Consejo citado. se explicitó el justificante de dicha necesidad. El mismo decía: "El sistema presidencialista que ahora renemas concentra un gran cúmulo de facultades en un órgano unipersonal, como 2°Es decir, las razones en que la estructura social se constituye. dando lugar a cierto tejido de poder. 2' Dicha mora, en mi opinión patentiza la ineficiencia de nuestros legisladores, relacionando a la misma la falta de idoneidad cn sentido amplio. de algunos de los mencionados. 22 Ver arLs. 76. 99. inc. 3°. y la cláusula transitoria nro. 8 dela Constitución Nacional. Como así también la ley 2S.l48. Cabe destacar, por último en este sentido la reciente sanción de laley 25_.4 l4, la cual dispuso la delegación del ejercicio de au-ibuciones legislativas al PoderEjecutivo nacronal. como producto de la crisis política en que se encuentra sumergida nuestra Republica. h 23 Carlos Nino sostenía que el sistema ideado por Alberdi era el productor dela concentracrón dc poder en el Presidente de la Nación. 24 Por decreto 2446/1985 del Poder Ejecutivo nacional publicado en BO. dlllZ/l985 sc creó'el COHSCjO para la Consolidación dela Democracia cuya labor fue plasmada principalmente en dos diclámenes. Cabe resaltar que la Subcomisión 2. que tuvo a Cargo el análrsrs de los "Poderes del Estado y sus relaciones" fue coordinada por el doctor Genaro Carrió. 174 LECCIONES Y ENSAYOS es el Presidente de la Nación. Los atributos de dicho funcionaria... lo convierten para la población en un centro de referencias de grandes expectativas. Esto provoca una considerable personalización del poder. Tal personalización. crea el riesgo de abusos autoritarios. ya que a veces el Presidente se ve tentado a obviar limitaciones normativas para satisfacer las expectativas depositadas en él y su correlativa convicción de que tiene una misión trascendente... "La división defunciones ejecutivas entre un jefe de Estado electo popularmente y un jefe de Gobierno que surge de un acuerdo tácito o expreso entre el Presidente y la Cámara de Diputados. descentraliza las atribuciones dispersando las expectativas. El sistema se hace. por consiguiente. menos vulnerable a las contingencias personales de quien ocupa una y otra función. Hay diferentes polos de poder. con lo que las presiones se atenu'an... La división defunciones entre la Jefatura de Estado y la de Gobierno permite distinguirnt'tidamente la imagen de quien es simbolo de la unidad nacional y la de quien ejerce el got bierno en nombre de uno o varios partidos y debe de estar permanentemente en la arena política en la puja legítima para preservar el poder". Si bien el Consejo para la Consolidación de la Democracia. tenía presente que el sistema presidencialista establecido en la Constitución de [853 estaba entroncado en nuestras tradiciones. como asi también tenía claro las ventajas que presentaba dicho sistema -rapidez, eficiencia y coherencia en la toma de decisiones-resalta al mismo tiempo las desventajas notorias que origina-concentración de poder, carencia de flexibilidad para adecuarse a situaciones de emergencia institucional, etc.-. Sobre la base de lo expuesto en los párrafos anteriores, consideró y descartó la idea de aconsejar la sustitución lisa y llana del régimen presidencialista por uno parlamentario. Optando por aconsejar la adopciónde un sistema mixto, que atenúe las debilidades funcionales del régimenpresidencialista mediante la inserción en él de características propias de los regímenes parlamentarios. Fueron consideradas varias figuras,en busca de dicha atenuación: jefe de Gabinete. presidente del Consejo de Ministros o primer ministro. Las ideas propiciadas por este Consejo. no obtuvieron el consenso políticosocial necesario para la concreción de la reforma de la ley fundamental argentina. Sobre este tema. soy partícipede que era necesaria la reforma constitucional en busca de la adecuación de la Carta Fundamental a los nuevos tiempos institucionales que vivía la República,pero considero que los tiempos políticos dentro de los cuales se intentaba concretar. no eran los propicios. Era necesaria una especial consolidación democrática en el país. IV. REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Pero la dirigencia política,en busca a veces de meros intereses personales impregnados de una clara ambición de poder. adelantan los tiempos dentro de SEBASTIÁN DlONlSlO ALANIS 175 los cuales se concibe en el interior de la ciudadanía la consolidación de las instituciones republicanas. Dentro de este marco. se dio lo que se conoce con el nombre de Pacto de Olivos; un acuerdo político de los dirigentes de los dos partidos políticos con mayor consenso en la sociedad argentina 15. Y en el cual, cada uno de estos dirigentes buscó asegurarse que la reforma constitucional que se propiciaba plasmase sus necesidades políticas. Entre uno delos puntos del acuerdo político antes mencionado, se estableció que era necesario que "el proyecto de reforma constitucional... consolide el sistema democrático y perfeccione el equilibrio entre los poderes del Estado, por medio de: La atenuación del sistema presidencialista a través de la incorporaciónde unjefe de Gabinete o un ministro coordinador, con responsabilidad frente al Presidente y al Congreso" 3°. Dicho Pacto tuvo recepción en la ley de la Nación 24.309, que declaró la necesidad de la reforma parcial de la Constitución Nacional. En el an. 2°de la misma, se estableció la creación, por parte del Congreso Constituyente que sería convocado para la materialización de dicha reforma, de una nueva figura constitucional denominada: jefe de Gabinete de Ministros. Es dable comentar que dicha figura se encontraba dentro del denominado Núcleo de Coincidencias Básicas 27. a) Jefe de Gabinete de Ministros. Rol institucional Así, la Convención Nacional Constituyente reunida en Santa Fe, concibió una Constitución Reformada, el 22 de agosto de 1994, en la cual incluyó una nueva figura institucional, por la que había bregado parte de la doctrina y de la dirigencia política. en busca de la atenuación del presidencialismo argentino. A dicha figura se la denominó jefe de Gabinete de Ministros. Pero no debemos pasar por alto que el mareo legal, dentro del cual fue concebida dicha figura, se encuentra muy alejado del objetivo perseguido. B Esto no significa que dicho Pacto, haya obtenido consenso por parte dc la sociedad argentina. Esto se sustenta con sólo recordar la denota histórica de uno de los panidos politicos. parte en dicho acuerdo. 26 Recordemos que con relación al nombre de la figura a introducir. hubo idas y venidas por la dcnominación que cn un principio se le quería imprimir: primer ministro. A esto se opuso firmemente el Presidente en ejercicio. 27 La ley declarativa dela necesidad dc la reforma constitucional contenía dos partes bien diferen-