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Impact of public support mechanisms on the performance of public private partnerships : an empirical analysis of road projects in Spain [thesis]

Laura Garrido Maza
Agradecimientos La realización de esta tesis ha supuesto muchas horas de trabajo y esfuerzo y no sólo mías, muchas han sido las personas que me han ayudado a hacer más llevadera su realización. A todos vosotros quiero daros las gracias, y una segunda vez también, muchas gracias. Me gustaría agradecer en primer lugar a mi tutor, José Manuel Vassallo, por su apoyo, su ánimo y su confianza. Sin su visión y su ayuda nada de esto habría sido posible. Asimismo, me gustaría agradecer a María de los
more » ... r a María de los Ángeles Baeza por su inestimable ayuda financiera y la base de datos que se sacó de la manga, sin ella poco habría podido hacer. También quería agradecer a quienes me han guiado, enseñado y apoyado en las diferentes estancias que he realizado, a Jonathan Peters y Nora Santiago de la Universidad de la Ciudad de Nueva York, y a José Antonio Gómez Ibañez, Mark Fagan y Akash Deep de la Harvard Kennedy School. También al Consejo Social de la UPM por financiar esta última estancia y a la Fundación Agustín de Betancourt por hacer posible la investigación que ha culminado en esta tesis doctoral. Por supuesto, también quiero agradecer a todos mis compañeros de TRANSyT, por estar siempre dispuestos a ayudarme y a alegrarme el día. Quiero agradecer a Andrés, Carmen, Patricia, Elena, María Eugenia, Rocío y Yang por todo su afecto y su apoyo. A mis compañeros doctorandos, los que ya recogieron el anillo y los que están por hacerlo, y mis maravillosos Adri y Raky. Una mención especial a Juan, Thais y Samir, por su sapiencia más que estadísticamente significativa, vuestros consejos, recomendaciones y la actividad revisionista han sido más que valiosos; a Ana, Javi, Fernando, Neus, Ángela, Laura y Bego, por su apoyo incondicional, la gran ayuda prestada y todos los buenos buenísimos momentos juntos; a Paola, por guiarme, por su cariño y su amistad incondicional; a Viks y a Guille, por los momentos de desconexión pretaquicárdicos y las grandes historias; a ellos y a todos los demás también, gracias. A todos mis amigos que, aunque lejos de Madrid, me siguen apoyando en cada uno de los pasos que doy, Elvis, Jons, Tamara, todas mis Marías, Ana, Bes, Jess y así hasta llegar a Pin, mi querida Pin. Finalmente, las personas que se merecen mucho más que meros agradecimientos, porque me aguantan mucho más de lo que la jornada laboral obliga. A N, que no tengo palabras para agradecerle todo lo que hace por mí, por tener la suerte de tenerle siempre a mi lado, por cada ánimo, cada sonrisa y cada tontería. A mi hermano que, aunque ahora más lejos, sigue siendo mi mellizo favorito. A tíaCarmen, la única y la mejor. Y finalmente a mis padres, porque se lo debo todo a ellos. Laura -iii - Summary Budgetary constraints are prompting many governments to encourage private financing of transport infrastructure through Public Private Partnerships (PPPs). In this context, financial support has been broadly used by both supra-governmental institutions and governments to improve the financial feasibility of these projects and attract private investors. Moreover, governments have also commonly resorted to this type of support either as a means to re-establish the economic balance of PPP contracts or help those projects facing financial distress. In this respect, the extent to which this support is being used wisely is a matter of public interest, given the high cost that the use of support mechanisms can entail and has entailed in the past, and the great uncertainty over the future performance of PPP projects. For these reasons, improving the knowledge of PPPs performance and the factors that may positively influence is key for governments implementing these schemes. Furthermore, assessing both the potential benefits and risks that these mechanisms may entail is crucial for governments considering their support to PPP projects, especially when they involve long-term liabilities. The scientific literature analysing the impact of public support is scarce, particularly at the project level. Previous research intended to explore the effects of public support on the outcomes of PPP projects has relied mainly on experts' responses to questionnaires or surveys, but empirical analyses have been barely conducted beyond a few individual case studies. Moreover, very few ex post evaluations have been conducted to analyse the performance of PPP projects receiving support, and thus the effectiveness of the support provided. In addition, only few of them have incorporated sufficient perspectives in the analysis to evaluate the overall sustainability of the PPP projects or the adequacy of the support provided. Finally, little attention has been devoted to analysing governmental support for PPP projects, which, unlike that provided by supragovernmental institutions, risks being more discretionary. Based on the above considerations, the objective of this thesis is about providing empirical knowledge on the impacts that the public support granted to PPP projects may have on the projects, the contracting authority and the society, taking Spain as case study. The research involves analysis at both the macro and the micro level to provide insight regarding the possible positive effects of public support on projects performance, and also the potential risks that poorly designed public support mechanisms can pose to governments and the society. Particularly, a macro analysis is developed aimed at identifying those variables influencing the economic performance of road PPP projects, with a special focus on the impact of the public support received from the EU and the EIB. Based on a multiple regression and a panel data methodology, this analysis is applied at the national level, but analysing the impact of EU support at the project level. Likewise, a micro analysis is conducted aimed at evaluating the social and financial impacts of the public support provided by the Spanish government to a set of road PPP projects through subordinated loans. Based on a thorough ex post evaluation, the sustainability of the government's decision to support the projects is analysed taking into account the social benefits, the financial feasibility of the loan and the public interest. The thesis yielded some interesting conclusions and useful policy lessons and recommendations for governments when providing public support to PPP projects. -v - Resumen Las restricciones presupuestarias están impulsando a muchos gobiernos a fomentar la financiación privada de las infraestructuras de transporte a través de asociaciones público-privadas (APP). En este contexto, tanto instituciones supranacionales como gobiernos han utilizado mecanismos de apoyo para mejorar la viabilidad financiera de estos proyectos. Muchos gobiernos también han recurrido a estos mecanismos, bien como medio para restablecer el equilibrio económico de los contratos, bien para ayudar a proyectos con dificultades financieras. En este sentido, la medida en que el apoyo público se está utilizando adecuada y racionalmente es una cuestión de interés público, dado el alto coste que el uso de estos mecanismos puede suponer y ha supuesto en el pasado, así como la gran incertidumbre que existe sobre el rendimiento futuro de los proyectos APP. Por estas razones, un mejor conocimiento del desempeño de las APP y de los factores que pueden influir en el mismo es un aspecto clave para los gobiernos a la hora de implementar estos esquemas. Además, la evaluación tanto de los beneficios como de los riesgos potenciales que los mecanismos de apoyo pueden conllevar resulta crucial para los gobiernos al respaldar proyectos APP, especialmente cuando implican compromisos a largo plazo. La literatura académica en el ámbito de las ayudas públicas es por el momento escasa, especialmente en lo que se refiere a la evaluación de sus impactos a nivel de proyecto. Las investigaciones previas han basado sus análisis principalmente en las respuestas de expertos a cuestionarios o encuestas, pero apenas se han realizado análisis empíricos más allá de algunos casos de estudio. Asimismo, se han llevado a cabo muy pocas evaluaciones ex post del desempeño de APPs financiadas con ayudas públicas y, por tanto, de la eficacia de la ayuda prestada. Además, en muy pocas ocasiones se ha evaluado la sostenibilidad global de los proyectos o la idoneidad del apoyo proporcionado. Por último, se ha prestado poca atención al análisis del apoyo gubernamental a este tipo de proyectos, el cual, a diferencia de aquel que proporcionan las instituciones supra-gubernamentales, corre el riesgo de ser más discrecional. Teniendo en consideración todo lo anterior, el objetivo de esta tesis es mejorar el conocimiento empírico actual sobre los impactos que el apoyo público concedido a los proyectos APP puede tener en los propios proyectos, la administración y la sociedad, tomando España como caso de estudio. La investigación comprende dos análisis diferenciados, a nivel macro y a nivel micro, con el objetivo de proporcionar una mayor comprensión de los posibles efectos positivos del apoyo público en el desempeño de los proyectos, pero también de los potenciales riesgos que un mal diseño de los mecanismos de apoyo puede conllevar para los gobiernos y para la sociedad. En concreto, se realiza un análisis a nivel macro con el objetivo de identificar aquellas variables que influyen en el desempeño económico de los proyectos APP de carreteras, incluida la ayuda financiera recibida de la UE y del BEI. Basado en sendas metodologías econométricas de regresión múltiple y de datos de panel, este estudio se ha circunscrito al ámbito español. Asimismo, se ha efectuado un análisis micro para evaluar los impactos sociales y financieros del apoyo público otorgado por el Gobierno español a un conjunto de APPs de carreteras a través de préstamos subordinados. Sobre la base de una rigurosa evaluación ex post, se ha analizado la sostenibilidad de la decisión del Gobierno de apoyar los proyectos teniendo en cuenta los beneficios sociales, la viabilidad financiera del préstamo y el interés público. La tesis obtiene conclusiones relevantes para la administración, encaminadas a garantizar el interés público a la hora de respaldar APPs.
doi:10.20868/upm.thesis.56454 fatcat:nrbqgytapjhwffvsmpk3gb3use